La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual cambia el rumbo de las políticas de comunicación en Argentina puesto que posiciona al Estado como garante de derechos sociales a la comunicación. Esta Ley socava un sistema de medios estructurado en la concentración de la propiedad, la centralización de la producción y la ausencia de medios públicos no-gubernamentales
En octubre de 2009, el Congreso de la Nación en Argentina promulgó la nueva Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA) que reemplazó al decreto-ley (1) promulgado en 1980 por la última dictadura militar. Durante los meses posteriores a la aprobación, la discusión implicó el inicio de la reglamentación de la nueva norma, así como la discusión entre los actores involucrados para la integración de los distintos órganos agentes de la gestión y el control creados para tal fin.
La LSCA tiene elementos muy destacables en materia de regulación de la comunicación. El principal, e inédito en el mundo, es la reserva del 33% de todo el espacio radioeléctrico a organizaciones sin fines de lucro. Basada en una doctrina de derechos humanos, la ley procura generar autoridades de aplicación más pluralistas y transparentes, y presenta una política que limita la concentración en la propiedad.
El sistema de radiodifusión argentino
Hasta finales de 2009, el marco normativo vigente tenía como elemento clave una norma sancionada por el gobierno de facto de 1976, que fue aplicada la dictadura más cruel de la historia argentina. Ese marco reguló muchos aspectos de la sociedad y diseñó un sistema de medios centralista y privatista, con muchos sectores excluidos de sus derechos.
Posteriormente, durante los 25 años de régimen constitucional, a partir de gestiones y acciones del Estado y de la presión del mercado -constituido en agente aglutinador de políticas de corte neoliberal, sobre todo a partir de 1989- se generaron condiciones aún menos democráticas para el acceso y la participación (sobre todo ésta última), que son elementos centrales del derecho a la comunicación.
Estas limitaciones políticas han contribuido a configurar un escenario mediático altamente concentrado que puede definirse por las siguientes características:
Se puede apreciar que el panorama político y económico justificaba por demás el decreto de una nueva ley de radiodifusión acorde con las necesidades del conjunto de la sociedad. Sólo la capacidad de lobby de los grandes grupos empresariales pudo mantener una legislación tan restrictiva durante tantos años.
Principales reformas
La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual fue aprobada con amplia mayoría en ambas cámaras. Varias organizaciones contribuyeron en su elaboración, entre las cuales destacó la Coalición por una Radiodifusión Democrática (www.coalicion.org.ar). La nueva ley recoge la mayoría de los 21 puntos que las organizaciones de la sociedad civil habían solicitado como puntos fundamentales de una comunicación social democrática.
Entre otras reformas, la LSCA levanta la veda que existía para que organizaciones no lucrativas puedan participar como emisores; reduce el poder del Ejecutivo (que controlaba directamente la autoridad de aplicación de la ley mediante un interventor); establece mecanismos que dificultan la constitución de oligopolios altamente concentrados; defiende a las estaciones radiodifusoras y canales pequeños situados en localidades de provincias y exige cuotas de producción local a todos los operadores del sistema.
Los objetivos proponen avances como: crear una autoridad de aplicación federal, autárquica, y con miembros de las minorías políticas parlamentarias; establecer reglas que impiden la propiedad cruzada en el mercado audiovisual (televisión abierta y de pago), permitiendo que nuevos actores se sumen al mercado; prohibir a las telefónicas detentar licencias de medios (y así evitar la monopolización eventual del sistema por operadores muy poderosos).
Uno de los aspectos más innovadores lo constituye la reserva del 33% de todo el espectro para el sector privado no comercial. De hecho, la ley reconoce tres tipos de prestadores: estatales, privados comerciales, y privados no comerciales. Dentro de los actores estatales, se reconoce la importancia que tiene la radiodifusión universitaria.
En relación con el diseño institucional, la ley ha creado la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual compuesta por siete miembros: dos son designados por el Poder Ejecutivo, tres por el Congreso de la Nación (asignándole dos a las minorías) y tres por el Consejo Federal de Comunicación Audiovisual (CFC).
Precisamente otro elemento a destacar es la conformación del CFC, instancia de discusión de políticas públicas donde participan representantes de las provincias, las empresas, los radiodifusores sin fines de lucro, los pueblos originarios, los medios públicos, los sindicatos de trabajadores de medios y las universidades. También se han creado las figuras del Defensor de la Audiencia y un Consejo asesor del audiovisual y la infancia.
Límites a la propiedad cruzada de medios
Como se mencionó al principio, la ley procura impedir la concentración de los medios. En este sentido, limita a 10 la cantidad de licencias que puede disponer una empresa o persona (antes se permitían hasta 24) y hasta un 35% del mercado potencial. También se limita la propiedad cruzada de medios electrónicos en la misma zona de cobertura, pero no la de medios impresos y electrónicos. De hecho, una de las mayores polémicas que despertó la ley fue la prohibición de ser propietario de distribuidoras de cable y canales de televisión abierta en la misma zona. Asimismo, se permite a las distribuidoras de cable sólo incluir una señal propia.
Finalmente, en materia de contenidos, se establecen altas cuotas de producción nacional (60%), de producción propia (30%) e independiente (10%), con el objetivo de proteger la industria nacional. También se ha vinculado el sistema de radiodifusión con otras industrias culturales, ya que parte de los gravámenes que deben abonar los radiodifusores por el uso del espectro, la Autoridad Federal los destina a la industria del cine y de la música.
La ley también incluye un procedimiento que fue muy cuestionado por los grandes grupos de comunicación: establece el plazo de un año para adecuarse a sus disposiciones. Como muchos grupos exceden las nuevas reglas que limitan la concentración, se verán obligados a desinvertir, por lo que han argumentado que se atenta contra la seguridad jurídica de sus inversiones.
La discusión en torno a la reglamentación de la Ley incluyó su suspensión por una serie de medidas judiciales focalizadas y particulares. La apelación del gobierno nacional llevó la situación a la Corte Suprema de Justicia, que declaró -mediante un fallo unánime el 15 de junio de 2010- la incompetencia de cualquier juez y de cualquier tribunal para suspender una norma de aplicación nacional mediante una medida cautelar, declarando la validez de la ley audiovisual.
Sin embargo, esto no limitó el proceso de judicialización, que continúa hasta el día de hoy, con el fallo de primera instancia que obtuvo el Grupo Clarín, a partir del cual, el artículo 161 -relativo a la adecuación al tope de concentración- no se aplica a sus empresas, en tanto no haya una resolución definitiva. Esto le ha permitido al grupo alargar los plazos de instrumentación de la ley en los espacios donde actúa.
Bibliografía
Becerra, Martín (2010), "Limbo jurídico, dislate político" en Página 12, La Ventana, 17 de marzo de 2010.
Becerra, Martín y Guillermo Mastrini (2009), Los dueños de la palabra, Buenos Aires, Prometeo.
Mastrini, Guillermo (editor) (2005), Mucho ruido, pocas leyes, Buenos Aires, La crujía.
Martín Becerra es Doctor en Ciencias de la Información, profesor titular de la Universidad Nacional de Quilmes y de la Universidad de Buenos Aires, e investigador independiente en el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), mbecerra68@yahoo.com.ar
Guillermo Mastrini es profesor y Director de la Maestría en Industrias Culturales de la Universidad Nacional de Quilmes. También imparte clases en la Universidad de Buenos Aires (UBA), gmastri@yahoo.com.ar
Santiago Marino es Coordinador Académico de la Maestría en Industrias Culturales de la Universidad Nacional de Quilmes, donde es profesor, al igual que en la UBA, sgomarino@gmail.com
La LSCA tiene elementos muy destacables en materia de regulación de la comunicación. El principal, e inédito en el mundo, es la reserva del 33% de todo el espacio radioeléctrico a organizaciones sin fines de lucro. Basada en una doctrina de derechos humanos, la ley procura generar autoridades de aplicación más pluralistas y transparentes, y presenta una política que limita la concentración en la propiedad.
El sistema de radiodifusión argentino
Hasta finales de 2009, el marco normativo vigente tenía como elemento clave una norma sancionada por el gobierno de facto de 1976, que fue aplicada la dictadura más cruel de la historia argentina. Ese marco reguló muchos aspectos de la sociedad y diseñó un sistema de medios centralista y privatista, con muchos sectores excluidos de sus derechos.
Posteriormente, durante los 25 años de régimen constitucional, a partir de gestiones y acciones del Estado y de la presión del mercado -constituido en agente aglutinador de políticas de corte neoliberal, sobre todo a partir de 1989- se generaron condiciones aún menos democráticas para el acceso y la participación (sobre todo ésta última), que son elementos centrales del derecho a la comunicación.
Estas limitaciones políticas han contribuido a configurar un escenario mediático altamente concentrado que puede definirse por las siguientes características:
- El índice de concentración de los principales medios: Se refiere a la alta concentración de los mercados de los medios de comunicación masivos (televisión abierta y por cable, prensa escrita y radio), que en promedio exhibe un dominio del 78% en manos de los primeros cuatro operadores de cada uno de esos mercados (Becerra y Mastrini, 2009).
- El tipo de concentración conglomeral: A diferencia de otros países de la región (como Chile e incluso México), los principales grupos de comunicación de Argentina son conglomerales y están presentes en casi todos los sectores. El Grupo Clarín, por ejemplo, cuenta con emisoras de televisión abierta, señales y empresas prestadoras de servicio de televisión de pago, estaciones de radio, diarios, portales noticiosos en Internet y una fábrica de papel para diarios, entre otras actividades que controlan de modo directo. De esta manera, la concentración conglomeral que existe en Argentina se combina con el alto índice de control de los mercados por parte de los primeros operadores y potencia el protagonismo que ejercen pocos grupos comunicacionales expandidos en casi todos los medios de comunicación. Otros grupos con posiciones importantes son Telefónica de España, Grupo Uno (de los empresarios Daniel Vila y José Luis Manzano) y el Grupo Pierri.
- La centralización geográfica de la producción de contenidos: una de las características del sistema de medios de comunicación en Argentina es la hiper centralización geográfica de la producción de los contenidos que, en los medios audiovisuales, se producen en la zona metropolitana de Buenos Aires y se reproducen en el resto de los medios del país.
Se puede apreciar que el panorama político y económico justificaba por demás el decreto de una nueva ley de radiodifusión acorde con las necesidades del conjunto de la sociedad. Sólo la capacidad de lobby de los grandes grupos empresariales pudo mantener una legislación tan restrictiva durante tantos años.
Principales reformas
La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual fue aprobada con amplia mayoría en ambas cámaras. Varias organizaciones contribuyeron en su elaboración, entre las cuales destacó la Coalición por una Radiodifusión Democrática (www.coalicion.org.ar). La nueva ley recoge la mayoría de los 21 puntos que las organizaciones de la sociedad civil habían solicitado como puntos fundamentales de una comunicación social democrática.
Entre otras reformas, la LSCA levanta la veda que existía para que organizaciones no lucrativas puedan participar como emisores; reduce el poder del Ejecutivo (que controlaba directamente la autoridad de aplicación de la ley mediante un interventor); establece mecanismos que dificultan la constitución de oligopolios altamente concentrados; defiende a las estaciones radiodifusoras y canales pequeños situados en localidades de provincias y exige cuotas de producción local a todos los operadores del sistema.
Los objetivos proponen avances como: crear una autoridad de aplicación federal, autárquica, y con miembros de las minorías políticas parlamentarias; establecer reglas que impiden la propiedad cruzada en el mercado audiovisual (televisión abierta y de pago), permitiendo que nuevos actores se sumen al mercado; prohibir a las telefónicas detentar licencias de medios (y así evitar la monopolización eventual del sistema por operadores muy poderosos).
Uno de los aspectos más innovadores lo constituye la reserva del 33% de todo el espectro para el sector privado no comercial. De hecho, la ley reconoce tres tipos de prestadores: estatales, privados comerciales, y privados no comerciales. Dentro de los actores estatales, se reconoce la importancia que tiene la radiodifusión universitaria.
En relación con el diseño institucional, la ley ha creado la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual compuesta por siete miembros: dos son designados por el Poder Ejecutivo, tres por el Congreso de la Nación (asignándole dos a las minorías) y tres por el Consejo Federal de Comunicación Audiovisual (CFC).
Precisamente otro elemento a destacar es la conformación del CFC, instancia de discusión de políticas públicas donde participan representantes de las provincias, las empresas, los radiodifusores sin fines de lucro, los pueblos originarios, los medios públicos, los sindicatos de trabajadores de medios y las universidades. También se han creado las figuras del Defensor de la Audiencia y un Consejo asesor del audiovisual y la infancia.
Límites a la propiedad cruzada de medios
Como se mencionó al principio, la ley procura impedir la concentración de los medios. En este sentido, limita a 10 la cantidad de licencias que puede disponer una empresa o persona (antes se permitían hasta 24) y hasta un 35% del mercado potencial. También se limita la propiedad cruzada de medios electrónicos en la misma zona de cobertura, pero no la de medios impresos y electrónicos. De hecho, una de las mayores polémicas que despertó la ley fue la prohibición de ser propietario de distribuidoras de cable y canales de televisión abierta en la misma zona. Asimismo, se permite a las distribuidoras de cable sólo incluir una señal propia.
Finalmente, en materia de contenidos, se establecen altas cuotas de producción nacional (60%), de producción propia (30%) e independiente (10%), con el objetivo de proteger la industria nacional. También se ha vinculado el sistema de radiodifusión con otras industrias culturales, ya que parte de los gravámenes que deben abonar los radiodifusores por el uso del espectro, la Autoridad Federal los destina a la industria del cine y de la música.
La ley también incluye un procedimiento que fue muy cuestionado por los grandes grupos de comunicación: establece el plazo de un año para adecuarse a sus disposiciones. Como muchos grupos exceden las nuevas reglas que limitan la concentración, se verán obligados a desinvertir, por lo que han argumentado que se atenta contra la seguridad jurídica de sus inversiones.
La discusión en torno a la reglamentación de la Ley incluyó su suspensión por una serie de medidas judiciales focalizadas y particulares. La apelación del gobierno nacional llevó la situación a la Corte Suprema de Justicia, que declaró -mediante un fallo unánime el 15 de junio de 2010- la incompetencia de cualquier juez y de cualquier tribunal para suspender una norma de aplicación nacional mediante una medida cautelar, declarando la validez de la ley audiovisual.
Sin embargo, esto no limitó el proceso de judicialización, que continúa hasta el día de hoy, con el fallo de primera instancia que obtuvo el Grupo Clarín, a partir del cual, el artículo 161 -relativo a la adecuación al tope de concentración- no se aplica a sus empresas, en tanto no haya una resolución definitiva. Esto le ha permitido al grupo alargar los plazos de instrumentación de la ley en los espacios donde actúa.
Bibliografía
Becerra, Martín (2010), "Limbo jurídico, dislate político" en Página 12, La Ventana, 17 de marzo de 2010.
Becerra, Martín y Guillermo Mastrini (2009), Los dueños de la palabra, Buenos Aires, Prometeo.
Mastrini, Guillermo (editor) (2005), Mucho ruido, pocas leyes, Buenos Aires, La crujía.
Martín Becerra es Doctor en Ciencias de la Información, profesor titular de la Universidad Nacional de Quilmes y de la Universidad de Buenos Aires, e investigador independiente en el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), mbecerra68@yahoo.com.ar
Guillermo Mastrini es profesor y Director de la Maestría en Industrias Culturales de la Universidad Nacional de Quilmes. También imparte clases en la Universidad de Buenos Aires (UBA), gmastri@yahoo.com.ar
Santiago Marino es Coordinador Académico de la Maestría en Industrias Culturales de la Universidad Nacional de Quilmes, donde es profesor, al igual que en la UBA, sgomarino@gmail.com
- Existe jurisprudencia en Argentina que establece que los decretos aprobados durante gobiernos militares conservaría su carácter de ley al retorno de la democracia. Esto fue justificado hace muchos por la Corte Suprema en aras de la continuidad jurídica. Por este motivo, para reemplazar el decreto-ley promulgado por los militares, era preciso que el parlamento aprobara una nueva ley, ya que no bastaba un decreto presidencial.
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