Política Digital / Kari Ballot-Lena
Estos países han implementado normas para limitar la propiedad cruzada de medios de comunicación con la mirada puesta en defender el interés público, en promover la diversidad de puntos de vista, el contenido local y la competencia
Durante décadas, muchos países adoptaron reglas para limitar o prohibir que una empresa sea propietaria de dos o más negocios de medios de comunicación, particularmente radio, televisión y periódicos.
Entre estos países destacan los Estados Unidos y el Reino Unido, que han implementado normas para limitar la propiedad cruzada de medios de comunicación (PCM). Y lo hicieron con la mirada puesta en defender el interés público, en promover la diversidad de puntos de vista, del contenido local, y de la competencia.
Debido a que estas reglas de propiedad apuntan hacia objetivos importantes y al crecimiento de nuevos medios de comunicación como Internet, el tema se ha vuelto muy controvertido.
Aquellos interesados en eliminar las restricciones a la propiedad cruzada argumentan que estas normas son obsoletas, que reducen la competencia, y que no toman en cuenta la gran variedad de información que está disponible en línea y demás medios. Y quienes, propugnan por mantener las normas tradicionales de propiedad cruzada, dicen que éstas se deberían ampliar a los nuevos medios de comunicación, argumentando que, a pesar de que el número de fuentes de información disponibles ha crecido, también se ha incrementado el control y la concentración de los medios en un número más reducido de empresas.
Argumentos para reglamentar la propiedad cruzada de medios
Tanto Estados Unidos como el Reino Unido son buenos ejemplos para mostrar el tipo de argumentos que se utilizan para identificar la naturaleza y el alcance de las normas que regulan la PCM.
En Estados Unidos, los principios a los que debe sujetarse la Federal Communications Commission (FCC) -el órgano regulador de las telecomunicaciones- para reglamentar la PCM son la diversidad, el localismo y la competencia (1). De la misma manera, el regulador en el Reino Unido (la Oficina de Comunicaciones - Ofcom) debe desarrollar reglas de PCM para garantizar un grado de pluralidad y permitir, de manera simultánea, que haya suficiente libertad para el crecimiento y la innovación de las empresas (2).
Por lo general, las reglas para promover la diversidad, la pluralidad de las fuentes de información y la competencia son consideradas como cimientos para construir una democracia bien informada y una sociedad libre.
El principio diversidad/pluralidad se integra por varios elementos relacionados. Por ejemplo, la FCC promueve cuatro aspectos específicos de diversidad: diversidad de puntos de vista; diversidad en la propiedad de medios; diversidad de medios disponibles para la población; y diversidad en la programación/contenido (3). Asimismo, el localismo, un criterio estrechamente relacionado con el principio de la diversidad, pretende que las comunidades cuenten con una diversidad de fuentes de información local.
En el Reino Unido, Ofcom utiliza la diversidad de la propiedad de los medios de comunicación como una forma para garantizar la pluralidad de puntos de vista, ya que ésta es "vital para la democracia, dado que la pluralidad en la propiedad ayuda a garantizar que los ciudadanos tengan acceso a una variedad de fuentes de noticias, información y opinión", donde se incluye la variedad de fuentes de información locales (4).
La promoción de la competencia es otro elemento clave que subyace en los criterios para reglamentar la PCM. Tanto en el Reino Unido como en Estados Unidos, se han diseñado límites a la propiedad cruzada de medios para impedir que una sola compañía posea o controle empresas de comunicaciones que puedan, potencialmente, competir entre ellas; esto permite que exista un mayor número de propietarios de medios, lo que a su vez debería resultar en mercados más competitivos, y en una mejor y más variada programación.
La Ofcom argumenta que la competencia otorga beneficios a los ciudadanos, ya que proporciona un suelo fértil para ofrecer mejores contenidos, promover la creatividad e inducir a los medios a asumir más riesgos (5).
De modo similar, la FCC afirma que "los mercados competitivos sirven mejor al público porque generalmente resultan en precios más bajos, mayor producción, más opciones para elegir por parte de la gente, y más avances tecnológicos, que los mercados menos competitivos" (6).
Reglas tradicionales en los dos países
Las reglas de PCM en Estados Unidos y el Reino Unido fueron adoptadas por primera vez cuando los medios diarios eran el periódico, la radio, y la televisión (limitada a unos cuantos canales). A esto se debe que las normas se hayan enfocado a la propiedad cruzada entre periódicos y radiodifusión tanto a nivel local como nacional.
Estados Unidos tiene una larga historia de adopción de normas que limitan o prohíben que una sola entidad controle varias estaciones de radio, estaciones de televisión y periódicos a nivel local y nacional.
Entre 1941 y 1975, se establecieron reglas sobre propiedad de medios que limitaron o prohibieron el número de estaciones de radio y de televisión que una sola entidad podía poseer en un determinado mercado.
La reglamentación emitida en ese periodo también implantó restricciones a la propiedad de dos o más cadenas nacionales de televisión; definió límites al tamaño de la audiencia nacional que una sola entidad podía abarcar; y estableció prohibiciones sobre propiedad compartida de periódicos, televisión o radio en un determinado mercado local.
En el Reino Unido, la Ley de Transmisión de 1990 (Broadcasting Act) restringió la propiedad cruzada de medios entre periódicos, televisión y radio tanto en el nivel nacional en el local (7). Uno de los principales propósitos fue prohibir la entrega de licencias para trasmitir radio o televisión a cualquier propietario de periódico que tuviera más del 20% del mercado nacional.
Los propietarios de periódicos que tuvieran menos del 20% del mercado nacional, podían hacerlo por ambos medios, pero estarían sujetos a una prueba de "interés público" basada en la pluralidad de la propiedad, la diversidad de fuentes de información disponibles, los beneficios económicos que les aportara la PCM, y la competencia dentro de mercados relevantes. En el ámbito local, también hubo restricciones para la propiedad cruzada de periódicos, estaciones de radio y televisión que operaban en la misma área.
Los nuevos medios y su impacto
Mientras que los periódicos y la radiodifusión simplemente entregan información al público, internet permite a los usuarios crear y compartir sus propios contenidos. Estas funciones han "democratizado" a los medios, al permitir que quien cuente con una conexión a Internet, pueda publicar sus opiniones. El crecimiento de la televisión satelital y por cable también provee nuevos vehículos para que los consumidores tengan acceso a la información.
Tanto en Estados Unidos como en el Reino Unido, el crecimiento de estos medios alternativos de comunicación ha puesto en entredicho la continuidad de las reglas estrictas para la PCM. En consecuencia, las leyes de comunicaciones en estos países han sido modificadas para ajustarse a las nuevas tendencias.
Los órganos reguladores están obligados a revisar sus respectivas normas de PCM periódicamente -para el caso de Ofcom (8), cada tres años, y para la FCC, cada cuatro años (9). En estas revisiones, los reguladores deben incorporar los comentarios del público y los estudios relativos al mercado de medios. Sólo entonces podrán determinar si las reglas de PCM se deben mantener, relajar o eliminar, para ajustarlas a los avances tecnológicos, a la convergencia de servicios y a los cambios en los hábitos de consumo de medios. La última revisión realizada por Ofcom y FCC se hizo en 2009 y 2006 respectivamente (10).
En la consulta realizada por Ofcom en 2009, fue notorio el crecimiento de internet como medio de comunicación, aunque los consumidores seguían recurriendo de forma preponderante a los periódicos, la televisión y la radio para mantenerse informados.
Aunque Ofcom conserva reglas de PCM en el ámbito nacional, decidió eliminar las locales debido a la presión económica que se ejerció sobre los medios tradicionales en los mercados locales.
La única restricción local vigente radica en prohibir que una sola entidad posea tres tipos de medios en la misma área: 1) un periódico local con más del 50% del mercado; 2) una estación de radio local; y 3) una licencia regional de televisión. Incluso, el gobierno del Reino Unido está considerando eliminar esta última restricción local (11).
En Estados unidos la situación no es muy distinta: como resultado de la revisión realizada en 2006, la FCC eliminó por completo las prohibiciones a la propiedad cruzada de periódicos/radiodifusión e impuso una nueva regla que permite la propiedad común, pero con autorizaciones individualizadas caso por caso (12).
En mercados de mayor tamaño donde existe gran cantidad de medios, la FCC adoptó la presunción de que la propiedad cruzada entre periódicos y radiodifusión es consistente con el interés público (promueve la diversidad, el localismo y la competencia entre medios). Pero en mercados más pequeños, la presunción de la FCC es que la propiedad cruzada es inconsistente con el interés público, a menos que se demuestre lo contrario. El resto de las reglas de PCM se mantuvieron.
Tendencias futuras para reglamentar la PCM
El crecimiento de alternativas al periódico y radiodifusión, particularmente la televisión por cable y satelital, así como internet, no reducirán la controversia sobre si es necesario disminuir, mantener o aumentar las reglas tradicionales de PCM.
A pesar del crecimiento en el número de fuentes de información disponibles para la mayoría de las personas, hay grupos de interés y pequeñas empresas de medios que se oponen poderosamente al relajamiento de las reglas de PCM.
Su argumento es que un pequeño número de compañías son propietarias de la mayor parte de la radiodifusión, de los medios por cable y de los medios impresos en sus respectivos países. Sostienen además que el debilitamiento de las normas que regulan la PCM resultará en una concentración de medios sin precedentes que dañará la diversidad y el localismo.
Otros están preocupados porque la consolidación de los medios socavará los derechos civiles de acceso a la información y a puntos de vista opuestos.
En julio de 2011, por ejemplo, una corte de Estados Unidos restableció la prohibición de la propiedad de periódicos/radiodifusión, en parte debido a que la FCC no consideró de manera cabal la igualdad de oportunidades para que las mujeres y las minorías étnicas puedan acceder a la propiedad de los medios (13). Pese a ello, el ambiente que se respira en ese país es que la FCC reconsiderará sus reglas en la revisión del año pasado, aunque los resultados todavía no se han hecho públicos.
En el Reino Unido, el escándalo de las escuchas ilegales de teléfonos provocó renovadas demandas para establecer normas más estrictas de PCM para periódicos y radiodifusión con el propósito de reducir la concentración de poderes que acumuló una sola empresa (14).
Mientras el debate sobre los límites de la propiedad cruzada de medios continúa, tanto en Estados Unidos como en el Reino Unido han surgido las siguientes tendencias:
Kari Ballot-Lena es asesora en asuntos regulatorios y políticos de Telecommunications Managment Group, Inc., una empresa consultora en telecomunicaciones con sede en Arlington, Virginia, kari@tmgtelecom.com
Notas:
Durante décadas, muchos países adoptaron reglas para limitar o prohibir que una empresa sea propietaria de dos o más negocios de medios de comunicación, particularmente radio, televisión y periódicos.
Entre estos países destacan los Estados Unidos y el Reino Unido, que han implementado normas para limitar la propiedad cruzada de medios de comunicación (PCM). Y lo hicieron con la mirada puesta en defender el interés público, en promover la diversidad de puntos de vista, del contenido local, y de la competencia.
Debido a que estas reglas de propiedad apuntan hacia objetivos importantes y al crecimiento de nuevos medios de comunicación como Internet, el tema se ha vuelto muy controvertido.
Aquellos interesados en eliminar las restricciones a la propiedad cruzada argumentan que estas normas son obsoletas, que reducen la competencia, y que no toman en cuenta la gran variedad de información que está disponible en línea y demás medios. Y quienes, propugnan por mantener las normas tradicionales de propiedad cruzada, dicen que éstas se deberían ampliar a los nuevos medios de comunicación, argumentando que, a pesar de que el número de fuentes de información disponibles ha crecido, también se ha incrementado el control y la concentración de los medios en un número más reducido de empresas.
Argumentos para reglamentar la propiedad cruzada de medios
Tanto Estados Unidos como el Reino Unido son buenos ejemplos para mostrar el tipo de argumentos que se utilizan para identificar la naturaleza y el alcance de las normas que regulan la PCM.
En Estados Unidos, los principios a los que debe sujetarse la Federal Communications Commission (FCC) -el órgano regulador de las telecomunicaciones- para reglamentar la PCM son la diversidad, el localismo y la competencia (1). De la misma manera, el regulador en el Reino Unido (la Oficina de Comunicaciones - Ofcom) debe desarrollar reglas de PCM para garantizar un grado de pluralidad y permitir, de manera simultánea, que haya suficiente libertad para el crecimiento y la innovación de las empresas (2).
Por lo general, las reglas para promover la diversidad, la pluralidad de las fuentes de información y la competencia son consideradas como cimientos para construir una democracia bien informada y una sociedad libre.
El principio diversidad/pluralidad se integra por varios elementos relacionados. Por ejemplo, la FCC promueve cuatro aspectos específicos de diversidad: diversidad de puntos de vista; diversidad en la propiedad de medios; diversidad de medios disponibles para la población; y diversidad en la programación/contenido (3). Asimismo, el localismo, un criterio estrechamente relacionado con el principio de la diversidad, pretende que las comunidades cuenten con una diversidad de fuentes de información local.
En el Reino Unido, Ofcom utiliza la diversidad de la propiedad de los medios de comunicación como una forma para garantizar la pluralidad de puntos de vista, ya que ésta es "vital para la democracia, dado que la pluralidad en la propiedad ayuda a garantizar que los ciudadanos tengan acceso a una variedad de fuentes de noticias, información y opinión", donde se incluye la variedad de fuentes de información locales (4).
La promoción de la competencia es otro elemento clave que subyace en los criterios para reglamentar la PCM. Tanto en el Reino Unido como en Estados Unidos, se han diseñado límites a la propiedad cruzada de medios para impedir que una sola compañía posea o controle empresas de comunicaciones que puedan, potencialmente, competir entre ellas; esto permite que exista un mayor número de propietarios de medios, lo que a su vez debería resultar en mercados más competitivos, y en una mejor y más variada programación.
La Ofcom argumenta que la competencia otorga beneficios a los ciudadanos, ya que proporciona un suelo fértil para ofrecer mejores contenidos, promover la creatividad e inducir a los medios a asumir más riesgos (5).
De modo similar, la FCC afirma que "los mercados competitivos sirven mejor al público porque generalmente resultan en precios más bajos, mayor producción, más opciones para elegir por parte de la gente, y más avances tecnológicos, que los mercados menos competitivos" (6).
Reglas tradicionales en los dos países
Las reglas de PCM en Estados Unidos y el Reino Unido fueron adoptadas por primera vez cuando los medios diarios eran el periódico, la radio, y la televisión (limitada a unos cuantos canales). A esto se debe que las normas se hayan enfocado a la propiedad cruzada entre periódicos y radiodifusión tanto a nivel local como nacional.
Estados Unidos tiene una larga historia de adopción de normas que limitan o prohíben que una sola entidad controle varias estaciones de radio, estaciones de televisión y periódicos a nivel local y nacional.
Entre 1941 y 1975, se establecieron reglas sobre propiedad de medios que limitaron o prohibieron el número de estaciones de radio y de televisión que una sola entidad podía poseer en un determinado mercado.
La reglamentación emitida en ese periodo también implantó restricciones a la propiedad de dos o más cadenas nacionales de televisión; definió límites al tamaño de la audiencia nacional que una sola entidad podía abarcar; y estableció prohibiciones sobre propiedad compartida de periódicos, televisión o radio en un determinado mercado local.
En el Reino Unido, la Ley de Transmisión de 1990 (Broadcasting Act) restringió la propiedad cruzada de medios entre periódicos, televisión y radio tanto en el nivel nacional en el local (7). Uno de los principales propósitos fue prohibir la entrega de licencias para trasmitir radio o televisión a cualquier propietario de periódico que tuviera más del 20% del mercado nacional.
Los propietarios de periódicos que tuvieran menos del 20% del mercado nacional, podían hacerlo por ambos medios, pero estarían sujetos a una prueba de "interés público" basada en la pluralidad de la propiedad, la diversidad de fuentes de información disponibles, los beneficios económicos que les aportara la PCM, y la competencia dentro de mercados relevantes. En el ámbito local, también hubo restricciones para la propiedad cruzada de periódicos, estaciones de radio y televisión que operaban en la misma área.
Los nuevos medios y su impacto
Mientras que los periódicos y la radiodifusión simplemente entregan información al público, internet permite a los usuarios crear y compartir sus propios contenidos. Estas funciones han "democratizado" a los medios, al permitir que quien cuente con una conexión a Internet, pueda publicar sus opiniones. El crecimiento de la televisión satelital y por cable también provee nuevos vehículos para que los consumidores tengan acceso a la información.
Tanto en Estados Unidos como en el Reino Unido, el crecimiento de estos medios alternativos de comunicación ha puesto en entredicho la continuidad de las reglas estrictas para la PCM. En consecuencia, las leyes de comunicaciones en estos países han sido modificadas para ajustarse a las nuevas tendencias.
Los órganos reguladores están obligados a revisar sus respectivas normas de PCM periódicamente -para el caso de Ofcom (8), cada tres años, y para la FCC, cada cuatro años (9). En estas revisiones, los reguladores deben incorporar los comentarios del público y los estudios relativos al mercado de medios. Sólo entonces podrán determinar si las reglas de PCM se deben mantener, relajar o eliminar, para ajustarlas a los avances tecnológicos, a la convergencia de servicios y a los cambios en los hábitos de consumo de medios. La última revisión realizada por Ofcom y FCC se hizo en 2009 y 2006 respectivamente (10).
En la consulta realizada por Ofcom en 2009, fue notorio el crecimiento de internet como medio de comunicación, aunque los consumidores seguían recurriendo de forma preponderante a los periódicos, la televisión y la radio para mantenerse informados.
Aunque Ofcom conserva reglas de PCM en el ámbito nacional, decidió eliminar las locales debido a la presión económica que se ejerció sobre los medios tradicionales en los mercados locales.
La única restricción local vigente radica en prohibir que una sola entidad posea tres tipos de medios en la misma área: 1) un periódico local con más del 50% del mercado; 2) una estación de radio local; y 3) una licencia regional de televisión. Incluso, el gobierno del Reino Unido está considerando eliminar esta última restricción local (11).
En Estados unidos la situación no es muy distinta: como resultado de la revisión realizada en 2006, la FCC eliminó por completo las prohibiciones a la propiedad cruzada de periódicos/radiodifusión e impuso una nueva regla que permite la propiedad común, pero con autorizaciones individualizadas caso por caso (12).
En mercados de mayor tamaño donde existe gran cantidad de medios, la FCC adoptó la presunción de que la propiedad cruzada entre periódicos y radiodifusión es consistente con el interés público (promueve la diversidad, el localismo y la competencia entre medios). Pero en mercados más pequeños, la presunción de la FCC es que la propiedad cruzada es inconsistente con el interés público, a menos que se demuestre lo contrario. El resto de las reglas de PCM se mantuvieron.
Tendencias futuras para reglamentar la PCM
El crecimiento de alternativas al periódico y radiodifusión, particularmente la televisión por cable y satelital, así como internet, no reducirán la controversia sobre si es necesario disminuir, mantener o aumentar las reglas tradicionales de PCM.
A pesar del crecimiento en el número de fuentes de información disponibles para la mayoría de las personas, hay grupos de interés y pequeñas empresas de medios que se oponen poderosamente al relajamiento de las reglas de PCM.
Su argumento es que un pequeño número de compañías son propietarias de la mayor parte de la radiodifusión, de los medios por cable y de los medios impresos en sus respectivos países. Sostienen además que el debilitamiento de las normas que regulan la PCM resultará en una concentración de medios sin precedentes que dañará la diversidad y el localismo.
Otros están preocupados porque la consolidación de los medios socavará los derechos civiles de acceso a la información y a puntos de vista opuestos.
En julio de 2011, por ejemplo, una corte de Estados Unidos restableció la prohibición de la propiedad de periódicos/radiodifusión, en parte debido a que la FCC no consideró de manera cabal la igualdad de oportunidades para que las mujeres y las minorías étnicas puedan acceder a la propiedad de los medios (13). Pese a ello, el ambiente que se respira en ese país es que la FCC reconsiderará sus reglas en la revisión del año pasado, aunque los resultados todavía no se han hecho públicos.
En el Reino Unido, el escándalo de las escuchas ilegales de teléfonos provocó renovadas demandas para establecer normas más estrictas de PCM para periódicos y radiodifusión con el propósito de reducir la concentración de poderes que acumuló una sola empresa (14).
Mientras el debate sobre los límites de la propiedad cruzada de medios continúa, tanto en Estados Unidos como en el Reino Unido han surgido las siguientes tendencias:
- Fortalecer la confianza en las políticas y regulaciones relacionadas con la competencia para prevenir concentraciones en los mercados de medios locales y nacionales, en vez de imponer la prohibición absoluta de la propiedad cruzada.
- Allí donde la PCM está permitida, realizar pruebas para asegurar que se está garantizando el interés público de diversidad/pluralidad de la información y acceso a los medios.
- Centrar las reglas de propiedad cruzada en los medios tradicionales y no imponer este tipo de reglamentaciones a Internet u otros medios alternativos.
Kari Ballot-Lena es asesora en asuntos regulatorios y políticos de Telecommunications Managment Group, Inc., una empresa consultora en telecomunicaciones con sede en Arlington, Virginia, kari@tmgtelecom.com
Notas:
- FCC, In the Matter of 2002 Biennial Regulatory Review - Review of the Commission’s Broadcast Ownership Rules and Other Rules Adopted Pursuant to Section 202 of the Telecommunications Act of 1996, MB Docket No. 02-277 (Rel. Sept. 23, 2002). Este documento se puede consultar en http://fjallfoss.fcc.gov/ecfs/document/view?id=6513295507.
- Ofcom, Review of Media Ownership Rules, 2º Estudio Trianual y recomendaciones a la Secretaría de Estado (2006). Disponible en http://stakeholders.ofcom.org.uk/market-data-research/media-ownership-research/rulesreview/.
- FCC, 2002 Biennial Regulatory Review, pág. 14 (2002).
- Ownership Rules, 2 º Estudio Trianual y recomendaciones a la Secretaría de Estado pág. 2 (2006).
- Ofcom, Review of Media Ownership Rules, 2º Estudio Trianual y recomendaciones a la Secretaría de Estado, pág. 2 (2006).
- FCC, 2002 Biennial Regulatory Review, p. 19 (2002).
- Ley de Transmisión (Broadcasting Act) 1990, Schedule 2, Part IV, 4-13, disponible en www.legislation.gov.uk/ukpga/1990/42/schedule/2.
- Ley de Comunicaciones (Communications Act) 2003, § 391.
- Ley de Telecomunicaciones (Telecommunications Act) of 1996, § 202(h). La Ley original requiere revisión bianual, sin embargo, fue modificado por el Congreso de Estados Unidos en 2004, en un período de revisión de cuatro años.
- La FCC inició su más reciente revisión en 2010, que aún continúa.
- Ofcom, Response to the Secretary of State (Culture, Olympics, Media and Sport): Local Media - Cross Media Ownership Rules, Report (Aug. 9, 2010). Ver en http://stakeholders.ofcom.org.uk/consultations/morr/response-local-media/.
- FCC, Rules Adopted in the 2006 Quadrennial Review Order, Review of Media Ownership Rules (Dec. 18, 2007) at http://transition.fcc.gov/ownership/2006-rules.html.
- Prometheus Radio Project v. FCC, U.S. Court of Appeals for the Third Circuit (July 7, 2011). Disponible en www.ca3.uscourts.gov/opinarch/083078p.pdf.
- Hacking: Miliband and Clegg Seek Media Ownership Limits, BBC News (July 17, 2011). Se puede ver en www.bbc.co.uk/news/uk-14175552.
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